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公法视域下的信用承诺及其规制研究

来源源点信用 |发布日期: 2020-09-30

摘要

在构建社会信用体系建设的大背景下,针对公民个人、组织所设定的信用承诺被广泛运用于行政审批、登记、救助等各个领域,且贯穿事前、事中、事后所有环节。在功能定位上,信用承诺有利于提高规制效率,实现多元共治,亦与行政审批制度改革的目标相契合。在法律属性上,信用承诺并非独立的行政行为,而是信用规制活动中不可或缺的环节之一。

为了促进信用承诺合法、有序运行,需要在明确规范依据、细化制度设计、理清救济路径的基础上,协调好信用承诺与其他规制方式间的关系,完善信息公开制度与多元互动机制。

关键词:行政机关;行政相对人;信用承诺

信用承诺是指行政相对人根据行政机关及具有行政管理职能的公用事业单位的要求,基于诚实信用原则,对自身的信用状况、申请材料的真实性以及诚信经营等作出的一种书面承诺。在中国,信用承诺制度最早被运用于市场主体的登记注册程序中,之后,随着诚信社会建设步伐的加快、国家对信用规制方式重视度的提高,信用承诺被运用在了企业安全生产、食品安全、环境保护等各领域,成为各类市场主体熟悉的词汇。

随着信用承诺运用的日趋频繁,其不仅停留在承诺人简单的意思表示层面,而且逐渐在某些领域开始产生法律效果,若行政相对人不遵守其所签署的信用承诺书,可能会面临被取消行政审批、处以联合惩戒、禁止进入某些领域等风险。这些具有明显的侵害性,很容易侵犯到相对人的隐私权、财产权等。对于这一新型监管模式,我们需要审慎、理性对待,尽可能规避其可能产生的风险,实现规制效果的最大化。

基于此,本文在分析信用承诺制度内涵、法律属性的基础上,追踪其运行实践,揭示该制度可能面临的问题,进而探索相应的规制路径。

一、信用承诺的实践展开

(一)信用承诺的表现形态追踪实践

追踪实践,我们发现,信用承诺被运用在行政审批、登记、救助等多个领域,而且贯穿了事前、事中、事后所有环节。

1.事前承诺

所谓事前承诺是指行政机关在处理行政审批、行政登记等事项时,可以依据申请人提交的信用承诺书来简化相应程序,实现高效便民原则。

第一,审批替代型信用承诺。审批替代型信用承诺是指市场主体在办理实行告知承诺制的行政审批事项时,按要求提交信用承诺书即可获得行政审批。在各地政府加快简政放权、简化审批制度的背景下,信用承诺被普遍运用。

例如,江苏省南京江北新区探索“拼积木”式信用承诺制,企业在提交项目基础信息后,按照指引完成联合预审、联合踏勘、确认信用信息、签订承诺文本、设计方案审查、媒体公示6个必要环节,即可获得施工登记函,具备开工条件。这将原先需耗时几个月的审批手续压缩在20个工作日左右完成,明显缩短了整个审批周期,大大加快了项目建设进程[1]。

第二,容缺办理型信用承诺。容缺办理型信用承诺是指市场主体在办理行政审批及其他事项时,如果相关材料不齐备,有关部门可在其提交信用承诺书后先行受理。在实践中,这一模式也被广泛运用。

例如,为深化“放管服”改革,进一步优化营商环境,南京市民政局审批窗口推出容缺受理模式,推行政务服务容缺受理新机制,为群众再开方便之门[2]。

同样,芜湖市在安徽省率先在企业登记中推行“容缺受理”制度,并进一步细化“容缺受理”事项清单,明确容缺的要件,确保了审批程序和要求的严肃性与主动服务的灵活性[3]。

第三,证明事项告知承诺。证明事项告知承诺是指行政机关在办理许可、登记、救济等事项时,将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人,在申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求,愿意承担不实承诺的法律责任后,行政机关将不再索要有关证明而依据承诺办理相关事项。这一体现“减证便民”意旨的改革首先由司法部启动,之后在各地开始试点推行,将在减少各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明上发挥重要作用,也将在加快人民满意服务型政府建设的道路上迈出重要一步。

2.事中承诺

随着联合惩戒与激励规制的推进,行政机关通常将行政相对人是否遵守信用承诺作为其采取后续监管的依据。具体而言,主要有三种情形:

第一,将是否遵守信用承诺作为联合惩戒的依据。实践中,行政相对人受联合惩戒的缘由是多方面的,而违背信用承诺就是其中之一。

例如,湖北省财政厅针对供应商、代理机构、评审专家全面推行政府采购信用承诺制,如当事人不遵守承诺将被列入黑名单,进而纳入联合惩戒范围[4]。

厦门市政府在规划管理过程中也推行信用承诺制度,并出台暂行办法,对违背承诺约定的,明确提出按照《厦门市城乡规划信用信息管理办法》将其列入信用“黑名单”,同时将“黑名单”信息通过厦门市公共信用信息平台及“信用厦门”网站推送给相关行业主管部门,联合给予相应失信惩戒。

第二,将是否遵守信用承诺作为政策支持、先进表彰、资质评价等重要依据。是否遵守信用承诺不仅会带来惩戒的负面效应,亦能产生激励的正面效用,后者因具有较高可接受性优势逐渐被各地所重视与利用。

例如,江苏省宿迁市采用的“信用承诺+契约管理”社会管理新模式,创新实施信用记分、信用承诺公示等制度,并对守信守诺企业给予绿色通道、简化审批等激励支持[5]。

第三,将是否遵守信用承诺作为信用修复的依据。在信用修复过程中,是否遵守信用承诺是非常重要的考量因素,也成为很多领域信用修复的前提条件。

例如,在安徽省合肥市瑶海区方庙街道推行的“黑名单”企业上门核查核实活动中,方庙街道联合市场监督局通过组织工作人员,在特定时间节点如“3.15”消费者权益日到来时,主动登门掌握了解情况,全面客观核查失信行为,并结合失信主体自我查纠实际,提出针对性要求(包括修复可能、方式、期限等内容)。这在强化失信主体信用意识的同时,也营造了充满鼓励与关爱的信用修复环境,提高了市场运作质量[6]。

3.事后承诺

为简化企业注销程序、降低退出成本,从2016年开始,国家工商行政管理部门开始试行简易注销登记改革,国家市场监督管理总局也于2018年出台《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》。简易注销登记改革的一大亮点就是信用承诺的运用。与以往需要提交完整的清算报告、清税证明等材料不同的是,投资人以承诺书的方式就可以替代以上材料,这大大简化了注销流程,提升了市场退出效率。这一改革在各地得到较好的推行,仅2018年,江苏南京就有6000余家企业申请简易注销,其中,有4000多家完成注销,推动税收营商环境持续改善[7]。

以上分类是对当前信用承诺运行实践的简单总结,随着诚信社会建设的逐步推进,信用承诺的适用领域将越来越广,表现形态会更为复杂,发挥作用的方式也将更加多元。

(二)信用承诺的功能定位

信用承诺之所以被各地广泛适用,在于其承载着传统行政执法方式所不具有的优势与功能。

1.有利于提高规制效率

在行政任务相对单一的时代,行政主体通过事后规制诸如行政处罚、行政强制的方式就能较好地实现对社会事务的管理。但伴随着行政任务多元、复杂趋势的出现以及风险社会的到来,在缺乏充分信息传递的基础上,传统执法方式的弊端越来越明显,规制效果不佳的困境逐渐显现出来,而信用承诺的运用能够较好地缓解这一问题。

首先,着眼于潜在违法行为的信用承诺可以解决规制滞后的问题。事前信用承诺能够让市场主体意识到一旦违法将会面临严厉惩罚,在预防市场主体产生违法行为的同时,也增强了市场主体的责任感,激发了其守法合规的驱动力。其次,信用承诺可以提高规制方式的可接受程度。信用承诺以遵从理论为基础,通过劝说、建议等“柔性”方式,能够有效缓解行政主体与行政相对人之间的对立情绪,多措并举帮助市场主体遵规守法。

2.有利于实现多元共治

信用承诺机制善于调动多方主体的积极性,促进执法者、被执法者以及公众间的沟通对话,实现多元共治。具体而言,市场主体通过签署信用承诺书主动加入到守法队伍中来,避免了因被动执法而产生的对抗心理;社会公众通过对信用承诺书的关注,加强了对市场主体的监督,倒逼其担责、诚信作为;行业协会在引导市场主体有序诚信经营上持续发力,着力推动“两自”(企业自治和行业自律)、“两监”(社会监督和政府监管)的社会共建共治格局。

这种注重对话沟通和公众参与、重视间接调控和柔性法治的共治模式,不仅符合国家治理现代化的目标,亦契合了民主、自由、秩序等价值追求,缓解了压力型整治模式在绩效、民意、合法性等方面的困境[8]。

3.推进行政审批制度改革

自中共十八届三中全会以来,深化行政审批制度改革成为政府自我革命的“先头兵”,政府通过取消、下放以及简化行政审批,有效激发市场内生活力,实现政府职能转变。当改革进入攻坚期时,则需要更为灵活、高效的方式,而善于调动公民、法人及其他组织积极性的信用承诺制则有利于这一目标的实现。

一方面,通过实施市场准入前的信用承诺制,提高注册登记效率,降低制度性交易成本,对于进一步提高政府效能具有重要意义;另一方面,在简化设立登记后,行政机关通过将信用承诺与联合惩戒、奖励等方式结合起来,实现了事前审批到事中事后监管重心的转移。如此一来,信用承诺就贯穿了行政审批的事前、事中与事后,全程保障行政审批改革顺利推进。

二、信用承诺的法律属性

虽然我们尝试在描述意义层面揭示信用承诺的表现形态,但这并不能从实质层面解决信用承诺“是什么”这一问题。信用承诺是传统意义上的具体行政行为吗?这一问题的澄清不仅是深层次认识信用承诺为何,更是保障相对人权益、实现有效规制的前提。对此,本文尝试对每一种信用承诺的属性展开定性探讨。

在事前承诺环节

符合条件的市场主体确实可以通过签署信用承诺书的方式快捷获得行政审批,那么,此时的信用承诺书是否类似于一种行政协议?即在申请人按照规定要求作出相应承诺后,行政机关准予审批的一种协议呢?

行政协议:作为一种区别于传统单一、强制性行政行为,行政协议是指行政主体与相对人之间为执行公共事务,实现行政管理目标,依双方意思表示一致,设立权利和义务,且有较多特殊性的履行机制的协议[9]。

的确,在审批优化型信用承诺实践中,承诺书的签署完全基于申请人的自愿,不具有强制性,符合自愿性这一特征。但是,承载双方职权职责以及权利义务的信用承诺书内容为何?是否体现了双方性与合意特质?

从当前各地所使用的承诺书样本来看,当事人所签订的承诺书都是一些格式条款,而且只涉及申请人,是申请人的单方承诺、单方意思表示而已,没有涉及行政权的行使,也没有行政机关一方的职权职责。从这一点看,审批优化型信用承诺不符合通过协议明确双方地位这一要求。承诺书的签署的确会带来行政审批的快速实现,但它本身不是对相对人权益产生直接影响的行为,它只是实现行政审批的条件而已,对相对人权益产生实实在在影响的仍然是最终的行政审批行为。因此,此处的信用承诺不是一种可独立评价的具体行政行为。

同样,无论是容缺办理型信用承诺还是证明事项告知承诺,都是简化行政审批、行政登记等行为的方式而已,它们产生不了直接的外部法律效果,也不能为相对人设定、变更、消灭或确认某种权利义务关系,不符合传统具体行政行为的认定标准。在此种情形下,对相对人权益产生直接影响的,是后续的行政许可、行政登记行为等。

在事中承诺环节

无论是作为分类监管依据,还是作为政策支持、先进表彰、资质评价等重要依据,抑或是作为信用修复依据的信用承诺,它们本质上都是后续相应行政行为的参考,是相应行为的前提条件,不涉及行政权的行使,也产生不了可评价的法律效果。

如若产生争议,当事人也只能就后续的联合惩戒、奖惩等行为提起诉讼,法院可以将“当事人是否遵守信用承诺”作为审查后续行政行为合法与否的准据。

在事后承诺环节

当事人签署信用承诺书也只是行政机关作出简易注销决定的条件之一,对当事人产生直接影响的仍然是注销行为本身,因而,此环节的信用承诺也不是可以独立评价的具体行政行为。

综上,在已定型化的行政行为体系中,我们的确很难为信用承诺找到一个相匹配的位置,它不是一般意义上我们所熟知的具体行政行为,甚至不是可以直接产生法律效果的行政行为。

那么,我们到底应该如何对其定位?

笔者认为,基于信用承诺的实践运行,信用承诺属于信用监管的方式、环节之一。如前所述,随着互联网时代与风险社会的到来,传统执法方式因着眼于事后规制,面临着效果滞后的现实困境,期待着学界寻找可替代的规制方式。作为回应,旨在为交易主体或规制机构提供决策信息以改善决策质量的信用监管应运而生。

与一般行政行为所不同的是,信用监管并非表现为某一单一行为,相反,它是一系列规制措施的组合,需要经由信用收集、评价、公开、运用的一连串过程。信用承诺就属于其中的环节之一,它经由当事人主动承诺来开启信用监管程序,然后由行政机关来收集其是否遵守承诺的信息,并将之作为后续规制的依据。在此意义上,信用承诺成为信用规制链条中不可或缺的环节,也在某些情形下,成为行政审批、行政登记等具体行政行为的前置条件。

三、信用承诺的法律规制

通过上述对信用承诺不同表现形态与行为属性的分析,不难发现,信用承诺的运用在产生良好规制效果的同时,亦会对承诺人的权益产生影响,且具有损害当事人权益的现实可能性。因此,需要从各个层面促进其合法、合规运行。

(一)事前规制:明确信用承诺的规范依据

梳理当前的规范依据,我们发现,对信用承诺予以专门规范的几乎都是行政规范性文件——在中央,更多是以顶层设计文件和国务院行政规定的形式呈现出来,在地方,则主要是由各地相关职能部门的规范性文件来进行设定。总体而言,有关信用承诺的立法,呈现出位阶过低的态势,低位阶的立法现状不仅会引发信用监管的合法性危机,更存在侵害当事人合法权益的现实可能。

从现实层面观之,并非所有领域的承诺制度均为自愿,在安全生产、食品药品领域等即实行强制性承诺制度,而当相对人没有遵从所签署的承诺时,则会遭遇到被处罚的后果。在此情形下,如果没有国家层面的统一立法,各地、各部门很容易通过规范性文件来随意限缩相对人的权益,甚至可能出现将信用承诺的签署作为行政许可受理和决定的前置条件,这些都将侵害到行政相对人的合法权益。

即便是在自愿承诺的情形下,承诺的遵守情况亦可以作为联合惩戒的考量因素。而联合惩戒所具有的较强威慑力要求我们必须实现两者联结适用的合理化,如果放任行政机关通过规范性文件的方式来对信用承诺的适用范围以及与其他信用规制方式的联合适用等进行规定,随意侵害公民权益的情形将可能出现。

此外,在企业简易注销中,如果在注销后发现企业存续期间存在债务的,到底应当由谁来承担责任?是由行政机关撤销注销登记,还是让股东来承担民事责任,现有文件没有明确规定,这将导致纠纷解决路径不明,影响简易注销改革的成效。

为此,要实现信用承诺的规范化、合法化,保障当事人的合法权益,首当其冲应当提高立法层级,在适当的规范依据中,对信用承诺的适用情形、适用程序,以及与其他规制手段的联合适用规则等作出明确规定。

(二)事中规制:细化信用承诺的制度设计

在获得规范依据之后,接下来需要解决的是如何运行的问题。信用承诺的具体制度设计非常复杂,涉及很多关键性问题,哪些领域可以适用信用承诺?信用承诺应当遵循何种程序?信用承诺的内容是什么?这些问题影响信用承诺的合理运用。为了推进信用承诺制度的有序发展,在具体运行中,我们需要对以下内容予以关注。

1.明确信用承诺的范围

通过将信用承诺内化为当事人的内心遵从的确能提高执法的效果,对未来的违法产生一定的阻滞作用,但这并不意味着,所有的领域都应该适用信用承诺,应当有个范围限定。而从当前各地的信用承诺实践来看,推行信用承诺的全覆盖俨然成为一种新趋势。信用承诺的全覆盖在表征这一规制方式获得重视的同时,也可能会产生效应递减的不良后果,使其产生“承诺只是一种形式”的惯性思维。为此,合理确定信用承诺的适用范围是确保信用承诺作用得以发挥的关键。

首先,明确审批替代型信用承诺的范围。

鉴于行政审批具有事前把关的功能,如果放任所有领域的行政审批都能通过信用承诺的方式来推行,势必会因当事人事后不履行承诺而产生严峻的社会风险,导致公益受损。

据此,笔者认为,在信用承诺尚处于探索阶段的当下,应当将其限制运用于不涉及重大安全要求、技术要点明确或技术标准统一的领域,而对于涉及生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批领域,还是要严把准入关口,防止因信用承诺的弱约束性,放松了对特定领域的应有审查。

其次,明确联合惩戒的范围。

联合惩戒“组合拳”的威慑力很大,效果也很明显。但考虑到联合惩戒尚处于探索期,相应的规范依据以及程序设计都较为混乱,难以保障其合法、合理运行。如果认为只要没有遵守信用承诺,就自动纳入黑名单,进入联合惩戒环节,这会对签署信用承诺当事人的权益产生较大影响,必然也会影响当事人签订信用承诺的意愿。为此,各地也应当进一步探索,解决违反何种信用承诺方能纳入联合惩戒这一关键性问题。

再次,明确证明事项告知承诺的范围。

开展证明事项告知承诺制试点对于方便群众和企业办事、提高政府服务能力具有重要意义。与此同时,鉴于行政管理事务的多样与复杂,并不是所有的证明事项都可以通过承诺的方式获得免于提交的机会。对此,也应当有个范围限定,将直接涉及国家安全、直接关系公民人身、重大财产安全等领域的事项排除于适用范围。

2.规范信用承诺的程序

信用承诺并不是一种简单的口头答复,相反,它是一个要式行政行为,一旦签署,会产生约束双方当事人的法律效力。为了确保当事人充分、准确了解其所签署信用承诺的内容、法律效果等,正当程序的遵守是关键。具体而言,应当保障当事人以下的程序性权利。

首先,事前的承诺告知。

行政机关在实施信用承诺之前,应当对行政相对人履行告知义务,说明承诺事由、依据以及可能产生的法律效果,指导行政相对人准备材料,填写承诺书。需要强调的是,信用承诺具有非强制性,在实行信用承诺的市场准入登记工作中,若申请人不愿承诺,则不能强制要求,更不能将此作为获得审批的前置条件,登记机关应当按照法律、法规和规章的有关规定,办理注册登记。

其次,事中的意见交流。

在审批替代型信用承诺以及证明事项告知承诺中,当行政机关将申请材料、证明材料、承诺书告知行政相对人后,行政相对人应在承诺书约定的期限内交齐相关材料。如行政相对人未按规定时间和要求提交材料,以及特殊情形下已提出书面延期承诺申请并获准同意、但到期仍未提交的,皆属于不具备申请资格或者不符合准予行政许可情形,行政机关要依法作出不予行政许可或者相应行政行为的决定,并送达给当事人。在此过程中,行政机关应当听取承诺人的陈述、申辩,并告知其权利救济的方式,保障承诺人的程序权益。

再次,事后的公示与运用。

对于当事人签署的信用承诺书,应当将其公示,接受社会监督。公示的载体应当多元,除了政府网站外,当事人登记住所(经营场所)、经营网站等均可作为承诺书公示的领域。在当事人签署信用承诺书后,行政机关应当将信用承诺书纳入行政相对人信用记录,建立跟踪考评机制,准确完整记录信用承诺的履行情况,以此作为事中事后监管的重要依据。对严重失信的,建立失信名单或“黑名单”,并向公共信用平台提交信息,建议有关单位联合惩处。

3.明确信用承诺的内容

信用承诺的最佳效果是通过信用沟通交流,引导市场主体增强守法合规意识和社会责任意识,变消极应对为主动适应,进而不断提高市场主体的守法水平。这意味着承诺绝不等同于一般意义上的随意允诺,它借由承诺书的签署来对市场主体产生确切影响。

然而,仔细阅读各个领域的信用承诺书,我们发现承诺内容泛化现象比较明显,几乎集中在对许可、登记事项真实性的承诺,对履行法律义务的承诺,对守法经营的承诺等。这些承诺事项的特质性不明显,很多没有约束性,没有发挥好信用承诺的应有作用,这也是当前各领域信用承诺雷同的原因所在。

据此,应当针对不同领域,设计有针对性的承诺内容,尤其是要明确违反承诺的具体法律责任,而不能仅仅用“追究法律责任”这样宽泛的表述。

(三)事后规制:理清信用承诺的救济路径

通过前述对不同情形信用承诺行为属性的分析,我们可以发现,信用承诺本身不对当事人的权益产生直接影响:在行政审批替代机制的信用承诺中,当事人所签署的承诺书只是市场监督管理机关作出准予许可或者注销登记事实认定的一部分,如果行政机关拒绝行政审批或者注销登记,当事人可以就其不作为提起诉讼,但不能直接就承诺书本身提起行政诉讼;在证明事项告知领域,原先当事人提交证明事项也只是获得相应行政决定的前提,只是现在由承诺行为替代而已,此时的信用承诺同样不具有最终的法律效力,当事人只能对最后的行政决定提起行政诉讼;在作为分类监管依据的信用承诺中,虽然存在着听取当事人陈述与申辩意见、公示等外在表现形态,但信用承诺本身并不具有独立、完整行政行为的特征,且尚未对当事人的权利与义务产生实际影响,承诺人只能对因不遵守信用承诺而导致不予奖励、联合惩戒、不予信用恢复等后续行为提起诉讼,同样,不能单独起诉信用承诺。

综上,作为信用监管方式之一的信用承诺不是行政诉讼法意义上独立可诉的行政行为,当事人可以对因不遵守信用承诺而产生的后续行政行为提起行政诉讼,此时,信用承诺书可以作为支持其诉求的依据。

四、信用承诺的配套机制

从功能主义的角度观之,任何一项制度的良性运行均需要有政治、法律、社会、文化等各方面的支持,信用承诺亦不例外。要实现信用承诺有序发展的目标,除了需要从规范层面着手,关注立法、行政、司法规制外,尚需畅通与该制度有关的配套机制,实现规制效应的最大化。

(一)实现合力规制

通过对信用承诺运用实践的分析,我们发现,具有“柔性”色彩的信用承诺处于“执法金字塔”的低端,它需要与“执法金字塔”上端的威慑惩戒机制联合适用才能发挥“组合拳”的最大功能。市场机制范式的成功与否本身就取决于诸多因素,尤其是在社会规制领域,基于被规制企业的异质多样性,有效规制的实现需要多样化的规制执行模式来激励并确保市场主体的遵从行为[10]。这也是作为分类监管依据的信用承诺价值之所在。

因此,要发挥好信用承诺的最大效应,就需要实现其与守信激励、失信惩戒的有效衔接。在衔接过程中,无论是守信奖励还是失信惩戒,均需要畅通的信息共享机制作为支撑,唯有如此,才能实现公平、公正的奖励或惩戒。

鉴于当前畅通的信息共享机制仍未建立、信用管理平台各自为政的现状,要打破“信息孤岛”、突破资源壁垒、实现信息整合,各部门要加快推进本行业信用信息的全国联网共享,定期将采集到的信用记录推送给全国信用信息共享平台,构建全覆盖、多层次、立体化、体现激励惩戒并重特点的社会信用管理机制[11]。

(二)完善信息公开制度

信用承诺的有序运行与信息公开制度密切相关,政府履行好公开职责不仅是保障其权力行使正当的前提,也是促进行政相对人树立诚信意识的关键。

在事前承诺中,行政机关应当将审批替代型信用承诺、证明事项告知承诺适用的范围、程序等予以公开,让公众事前知晓相应情形,防止出现信用承诺适用泛化现象。当行政相对人签署信用承诺书后,政府也应将其公开,接受社会监督。

在事中承诺中,行政机关应当将其依据行政相对人信用承诺遵守情形进行奖励与惩戒的依据和事实公开,进而保障行政相对人的知情权。而为了落实信用承诺信息公开,各地政府网站应专门开辟“信用承诺”专栏,全面公示市场主体签署的信用承诺书,与此同时明确相应的举报电话,充分发挥公众的监督功能。

(三)完善多元互动机制

虽然信用承诺的签署双方是行政机关与作出承诺的市场主体,但要发挥该制度的最大功效,离不开专家、公众以及独立第三方机构形成的互动机制,只有调动多元主体的力量,才能增强信用承诺规制的实效。

首先,建立专家评审制度。一方面,由专家对各种信用承诺书的拟定进行评议,确保信用承诺书内容的可操作性;另一方面,当产生争议时,通过专家提供相应的专业技术支持,实现行政相对人和行政主体之间的平衡。当然,在建立专家评审制度时,应当确保专家的独立、公正,这是保障专家有效参与的前提。

其次,完善社会监督机制。在风险社会的治理中,行政机关对信息工具的运用,不仅体现在行政机关主动的信息公开和交流上,还体现在社会公众对行政执法活动加以有效的整合上[12]。各级行政机关要整合社会力量,重视社会舆论监督作用,积极引导公众通过平台信息查询、违诺现象举报等多种形式参与信用监督。在此基础上,行政机关要认真收集问题、主动吸纳合理化意见,不断激发全员监督市场主体的积极性,形成全社会的监管合力。

结语

信用承诺制度是响应党中央、国务院建设信用体系的指示,也是推进“宽进严管”、深化“放管服”改革的应有之义,值得推广。在推进过程中,需要注意的是,作为一项尚处于摸索中的制度,信用承诺尚缺乏有效的规范依据,运行实践亦较为混乱,急需理论层面的澄清与制度供给。本文对信用承诺行为属性的辨析、规制路径的探索即是一种尝试。只是信用承诺规制效应的最大化取决于诸多因素,需要相关制度的配合与衔接。为此,在实现信用承诺合法化的基础上,需要进一步推进其有效性目标的实现,这是本文未竟的课题,也是该主题未来需要解决的议题。

参考文献:

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[4]湖北构建政采信用承诺制度[EB/OL].中国政府采购网,(2019-01-25)[2019-06-22].

[5]宿迁:“信用承诺+契约管理”探出社会管理新模式[EB/OL].搜狐网,(2018-12-30)[2019-06-30].

[6]瑶海区方庙街道推进诚信建设搭建基层治理新支柱[EB/OL].(2019-03-18)[2019-06-30].

[7]南京市4000多家企业简易注销引入信用约束[EB/OL].江苏省人民政府网,(2018-10-08)[2019-09-20].

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[10]卢超.社会性规制中约谈工具的双重角色[J].法制与社会发展,2019,(1):147.

[11]吕同舟.政府职能转变背景下社会组织“黑名单”制度的建构[J].上海师范大学学报:哲学社会科学版,2018,(4):64.

[12]王虎.风险社会中的行政约谈制度:因应、反思与完善[J].法商研究,2018,(1):28.

作者张鲁萍,西南政法大学行政法学院

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